A Lei 8.080/90 dispõe sobre a organização e o funcionamento dos serviços de saúde. O Título V da Lei 8.080/90 trata do financiamento do SUS e está dividido em três capítulos que tratam, respectivamente: dos recursos, da gestão financeira, do planejamento e orçamento. Em seu art. 33º, por exemplo, determina que os recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS) serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação, e movimentados sob fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde.

A Lei 8.142/90 dispõe sobre a gestão do Sistema Único de Saúde (SUS), controle social e sobre transferências intergovernamentais de recursos financeiros (FNS). Em seu art. 4º a Lei 8.142/90 estabelece os requisitos necessários para que os Estados, Municípios e o Distrito Federal possam receber recursos do Fundo Nacional de Saúde. São eles: a existência de um Fundo de Saúde (estadual ou municipal, por exemplo), dos Conselhos de Saúde, do plano de saúde, relatórios de gestão, entre outros (veremos os dois últimos mais adiante).

A Lei Complementar 141 de 2012 regulamenta o § 3o do art. 198 da Constituição Federal; dispõe sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo; revoga dispositivos das Leis nos 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e dá outras providências.

Art. 1o  Esta Lei Complementar institui, nos termos do § 3o do art. 198 da Constituição Federal: 

I - o valor mínimo e normas de cálculo do montante mínimo a ser aplicado, anualmente, pela União em ações e serviços públicos de saúde; 

II - percentuais mínimos do produto da arrecadação de impostos a serem aplicados anualmente pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios em ações e serviços públicos de saúde; 

III - critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados aos seus respectivos Municípios, visando à progressiva redução das disparidades regionais; 

IV - normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal (BRASIL, 2012).

Em complemento às leis, o Ministério da Saúde publica portarias e normas sobre a regulamentação de ações e serviços para a gestão do SUS em geral, como é o caso da Portaria MS 2.135/13 e de modo mais específico para os diferentes blocos de financiamento, desde a Atenção Básica, até a Média e Alta Complexidade, incluindo a Vigilância em Saúde, Assistência Farmacêutica, os Investimentos e Gestão do SUS.

A Portaria n. 2.135/13 estabelece diretrizes para o processo de planejamento no âmbito do SUS e determina logo em seu art. 1º (parágrafo único) que este deve ter como base os seguintes pressupostos:

I - planejamento como responsabilidade individual de cada um dos três entes federados, a ser desenvolvido de forma contínua, articulada e integrada.

II - respeito aos resultados das pactuações entre os gestores nas Comissões Intergestores Regionais (CIR), Bipartite (CIB) e Tripartite (CIT).

III - monitoramento, a avaliação e integração da gestão do SUS.

IV - planejamento ascendente e integrado, do nível local até o federal, orientado por problemas e necessidades de saúde para a construção das diretrizes, objetivos e metas.

V - compatibilização entre os instrumentos de planejamento da saúde (Plano de Saúde e respectivas Programações Anuais, Relatório de Gestão) e os instrumentos de planejamento e orçamento de governo, quais sejam o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), em cada esfera de gestão;

VI - transparência e visibilidade da gestão da saúde, mediante incentivo à participação da comunidade;

VII - concepção do planejamento a partir das necessidades de saúde da população em cada região de saúde, para elaboração de forma integrada.

A Portaria n. 204/07 regulamenta o financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços de saúde, na forma de blocos de financiamento, com o respectivo monitoramento e controle. Através desta portaria, a transferências dos recursos federais passou a ser organizada na forma de blocos de financiamento, definidos no art. 4º da referida portaria: I - Atenção Básica (art. 9º ao 12º); II - Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar (art. 13º ao 17º); III - Vigilância em Saúde (art. 18º ao 23º); IV - Assistência Farmacêutica (art. 24º ao 27º); V - Gestão do SUS (art. 28º ao 30º); VI - Investimentos na Rede de Serviços de Saúde (art. 31ºA ao 31ºF) (Redação dada pela PRT GM/MS nº 837 de 23.04.2009)

O planejamento das políticas de saúde deve ser feito de forma responsável, articulada e para isso a Administração Pública dispõe de alguns instrumentos para ajudar no planejamento de suas ações. São eles:

Plano de saúde, com vigência plurianual igual ao PPA (vigência de 04 anos) e deve observar os prazos deste.

Programação Anual de Saúde (PAS) que, como o próprio nome determina, é anual e tem como objetivo operacionalizar o planejamento do Plano de Saúde, prevendo a alocações de recursos orçamentários previstos na Lei Orçamentária Anual (LOA). A PAS é um importante instrumento do Sistema de Planejamento do SUS, tem como propósito determinar o conjunto de ações que permitam concretizar os objetivos definidos no Plano de Saúde, assim sendo, descreve o detalhamento das ações e metas a serem executadas no período específico. Contém o demonstrativo das ações programadas por bloco de financiamento.

Relatório de Gestão que apresenta os resultados finais alcançados na execução do PAS, aprovado pela Resolução 459 de 2012 do Conselho Nacional de Saúde. O relatório de prestação de contas, que serve de base ao Relatório de Gestão, é quadrimestral, contém o demonstrativo dos recursos aplicados no período por bloco de financiamento, informações sobre auditorias, indicadores de saúde, entre outros.

As receitas que são aplicadas nos serviços de saúde são provenientes dos impostos pagos pelos brasileiros. A partir destas receitas são definidas a forma de financiamento dos serviços de saúde que, de acordo com a Constituição Federal de 1988, compõe um conjunto integrado de ações denominado de Seguridade Social. A definição de Seguridade Social é dada pelo art. 194 da carta magna: “A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social” (BRASIL, 2015). O art. 195 define como a Seguridade Social deve ser financiada na forma de contribuições sociais “[...] por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (BRASIL, 2015). A Constituição Federal prevê ainda o financiamento dos serviços de saúde por meio das Emendas Parlamentares, que são emendas individuais dos deputados e senadores ao projeto de lei orçamentária federal, sendo que 50% do montante das emendas parlamentares devem ser destinadas aos serviços públicos de saúde (BRASIL, 2015, art. 166, § 9º).

Além da previsão no orçamento da União de recursos para o planejamento das ações e serviços em saúde, os orçamentos estaduais e municipais também não fogem a regra e deve constar em suas respectivas leis orçamentárias os recursos para as políticas de saúde. A Constituição Federal prevê um mínimo que estados e municípios devem aplicar nas ações e serviços de saúde, sendo 12% para os estados e 15% para os municípios, conforme determina a Emenda Constitucional n. 29/00, que assegura os recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde (BRASIL, 2015).

A origem dos recursos para o planejamento das ações e serviços em saúde vem principalmente da arrecadação de impostos e transferências constitucionais da União aos Estados e Municípios. Dentre os impostos que financiam as ações e serviços em saúde podemos destacar:

No Estado: ICMS, IPVA, FPE, ITCMD, cota-parte IRRF, IPI exportação.

No Município: ISS, IPTU, ITBI, FPM, ITR, cota-parte IRRF, cota-parte ICMS, cota-parte IPVA, cota-parte IPI exportação.

Uma importante fonte de financiamento ações e serviços em saúde são as transferências oriundas do Fundo Nacional de Saúde (FNS) e repassadas pelo Ministério da Saúde (gestor do FNS) de forma regular e automática aos municípios. Os recursos são depositados em conta específica diretamente aos municípios que devem obedecer aos seguintes requisitos para receber o repasse:

Art. 33. Os recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS) serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação, e movimentados sob fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde.

§ 1º Na esfera federal, os recursos financeiros, originários do Orçamento da Seguridade Social, de outros Orçamentos da União, além de outras fontes, serão administrados pelo Ministério da Saúde, através do Fundo Nacional de Saúde. (Lei 8.080/90)

[...]

Art. 3° Os recursos referidos no inciso IV do art. 2° desta lei serão repassados de forma regular e automática para os Municípios, Estados e Distrito Federal, de acordo com os critérios previstos no art. 35 da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990.

§ 1° Enquanto não for regulamentada a aplicação dos critérios previstos no art. 35 da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, será utilizado, para o repasse de recursos, exclusivamente o critério estabelecido no § 1° do mesmo artigo. (Vide Lei nº 8.080, de 1990)

§ 2° Os recursos referidos neste artigo serão destinados, pelo menos setenta por cento, aos Municípios, afetando-se o restante aos Estados.

§ 3° Os Municípios poderão estabelecer consórcio para execução de ações e serviços de saúde, remanejando, entre si, parcelas de recursos previstos no inciso IV do art. 2° desta lei. (Lei 8.142/90)

[...]

Art. 12.  Os recursos da União serão repassados ao Fundo Nacional de Saúde e às demais unidades orçamentárias que compõem o órgão Ministério da Saúde, para ser aplicados em ações e serviços públicos de saúde. (Lei Complementar 141/12)

De posse dos recursos da saúde, a Administração Pública tem o dever de reverter estes recursos em benefícios para a população, neste caso, para a melhoria das ações e serviços de saúde. E para isso a Administração Pública também deve obedecer um conjunto de normas e regras que determinam como deve ser o trâmite para que a gestão possa adquirir materiais e equipamentos, pagamentos de funcionários, contratação de convênios, entre outros.

É a Lei Complementar 141 de 2012 que determina que o gestor do SUS, em cada ente da federação, deve elaborar o Relatório de Gestão quadrimestral, compondo a prestação de contas do município e que deve ser submetido à análise e parecer do respectivo Conselho de Saúde.

A prestação de contas também deve ser realizada através do SIOPS (Sistema de Informação sobre Orçamento Público em Saúde), que disponibiliza através da internet dados contábeis e indicadores da saúde do respectivo ente federado.

O banco de dados do SIOPS é alimentado pelos estados, Distrito Federal e municípios, por meio do preenchimento de formulário em software desenvolvido pelo Departamento de Informática do SUS (DATASUS), com o objetivo de apurar as receitas totais e as despesas em ações e serviços públicos de saúde [...] As informações prestadas são provenientes do setor responsável pela contabilidade do ente federado. Tais informações são inseridas e transmitidas eletronicamente para o banco de dados do sistema, através da internet, gerando indicadores de forma automática [...] O SIOPS faculta aos Conselhos de Saúde e à sociedade em geral a transparência e a visibilidade sobre a aplicação dos recursos públicos. Constitui importante instrumento para a gestão pública em saúde, pois a partir das informações sobre recursos alocados no setor, têm-se subsídios para a discussão sobre o financiamento e planejamento do SUS (SIOPS, 2016).

Para efeitos de prestação de contas, é preciso mencionar também a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/00), que exige a publicação do Relatório Resumido da Execução Orçamentária de periodicidade bimestral e de obrigatoriedade do Poder Executivo, onde estão contidos demonstrativos de receitas e despesas com ações e serviços público de saúde.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 48. ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2015.

____. Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências.

____. Lei 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências.

____. Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012. Regulamenta o § 3o do art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo; revoga dispositivos das Leis nos 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e dá outras providências.

MINISTÉRIO DA SAÚDE. Portaria n. 2.135 de 25 de setembro de 2013. estabelece diretrizes para o processo de planejamento no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).

____. Portaria n. 204, de 29 de janeiro de 2007. Regulamenta o financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços de saúde, na forma de blocos de financiamento, com o respectivo monitoramento e controle.